国家级经济技术开发区（以下简称国家级经开区）自改革开放初期建立以来，艰苦创业、积极探索、锐意创新、大胆实践，从无到有，从小到大，在对外开放、体制创新、产业集聚、科技创新、集约用地、城市建设等方面积累了重要经验，发挥了窗口、示范、辐射和带动作用，已成为中国经济最有活力、最具潜力的经济增长点，成为中国最具吸引力的投资热土 ^[2]  。

1984年，中国在14个沿海开放城市建立了第一批国家级经济技术开发区。随着改革开放的推进和深化，根据不同时期经济建设和社会发展战略的需要，经开区建设也从沿海地区向沿江、沿边和内陆省会城市、区域中心城市拓展。经开区作为沿海开放战略以及西部开发、东北振兴、中部崛起等几大战略目标的重要支撑点，为中国构建“经济特区-沿海开放城市-沿海经济开放区-内地”的全方位、多层次、宽领域的对外开放格局做出了突出贡献。

随着内地国家级经开区的加快建设，经开区区域布局更加合理，基本覆盖了中国主要的经济区域。同时，经开区的内涵不断拓展，经济水平快速提高，产业结构显著优化，已经成为中国经济发展最快、总体水平最高、利用外资最多、投资环境最优的现代化产业重要集聚区。

我国设立国家级开发区主要有三大背景：第一，接纳国际资本和产业转移的需要。初衷主要是吸引外资、引进先进的制造业，扩大出口创汇，替代先进材料和零部件的进口。第二，特区成功经验的推广和放大。在沿海城市设立经济技术开发区是特区试验成功后对外开放战略的组成部分。第三，充分发挥沿海港口城市的优势，将对外开放与发挥国内工业基础相结合的尝试。

国家级开发区可以划分为三个阶段。

在1984年至1988年间，国务院批准在沿海12个城市建立了14个国家级开发区。在这一阶段，中央对开发区的政策支持，主要不是体现在直接给予资金的资助，而是给政策、给自主权。一方面，开发区白手起家，发展基础薄弱，建设资金短缺；另一方面，外资进入中国尚处于试探和观望阶段，所以各开发区总体发展成绩并不尽如人意。1991年，14个开发区总共实现工业产值145.94亿元，税收7.90亿元，出口11.4亿美元，合同利用外资额8.14亿美元，实际利用外资3.61亿美元，截至1991年底累计利用外资13.74亿美元。引进项目也主要是劳动密集型的中小企业，技术含量低，技术转让或技术转移很少发生。

但是在这一阶段，各开发区大胆探索，艰苦奋斗，为下一阶段的大发展奠定了基础。第一，探索出具有中国特色的“资金大循环”开发区基础设施建设模式，具备了加速发展的物质基础；第二，逐步建立并完善了开发区管理的基本模式与法规体系。第三，在“四窗口”——“技术的窗口、管理的窗口、知识的窗口和对外政策的窗口”发展宗旨的基础上，确立了“三为主，一致力”——以发展工业为主、以利用外资为主、以出口创汇为主和致力于发展高新技术产业的发展方针。第四，培育了一批从事开发区管理与招商引资的人才。邓小平同志1986年视察天津开发区时，题写了“开发区大有希望”。

1992年，邓小平同志二次南巡并发表重要谈话，国家实施扩大开放战略，在开放地域上，从八十年代沿海开放扩大到沿江（长江、黄河、珠江等）、沿边（境）和内陆省会城市开放；在开放领域上，从生产领域扩大到金融、贸易等服务领域，呈现出全方位对外开放的态势。顺应这一战略，开发区在数量和规模上有了很大的扩展。掀起了对外开放和引进外资的新一轮高潮。1998年，首批14个国家级开发区总共实现工业产值1869.09亿元，税收131.16亿元，实际吸收外资32.52亿美元；分别比1991年增长了6.2倍（按不变价格计算）、8.9倍（按不变价格计算）和8倍；平均年增长率分别达到了32.5%、38.8%和36.9%。

首先是跨国公司开始取代了中小资本的主体地位，美国摩托罗拉、法国太平洋炼油、美国宝洁、韩国三星等一大批投资上亿美元甚至上十亿美元的大项目纷纷进入国家级开发区。其次是引进项目的技术含量和技术水平明显提升，直接推动了我国工业现代化的进程。国家级开发区已成为了外商投资的最大热点，成为所在城市的重要经济增长点。经济技术开发区被视为一种成功的经济发展模式，其示范作用日益显现，国内掀起了建设开发区的热潮。国家级开发区由最初的14个增加到32个。

在这一阶段，我国开始实施西部大开发战略。国家批准了中西部地区省会、首府城市设立国家级开发区。使国家级开发区和享受国家级开发区政策的工业园区增加到53个。

一方面国家级开发区基础更加雄厚，投资环境相对优势更加突出，一些开发早、规模大的国家级开发区功能不断完善，从早期纯粹的工业园区，变为兼具居住、服务等多种功能的城市新区。另一方面，政策与体制环境的变化、国家级开发区功能的变化以及外部竞争的加剧，都对国家级开发区原有的发展模式提出了挑战，国家级开发区面临“第二次创业”的新任务。

1999年，吴仪副总理在庆祝开发区15周年座谈会上，较为系统地阐述了开发区第二次创业理念的内涵。归纳起来，主要有以下几点含义：一是优化产业结构，不断提高开放型经济水平；二是坚定不移地走以内涵为主的发展道路；三是充分发挥开发区的示范和辐射作用，带动区外特别是中西部地区的发展；四是建立和完善社会**市场经济新体制。总之，开发区二次创业就是要从依靠政策优惠，转为依靠已经形成和进一步完善的投资环境，特别是社会**市场机制、人才培训、服务和效率等因素构成的投资环境吸引外商。

**十六大以来，特别是中央提出科学发展观以来，国内外形势正发生深刻变化，中国经济社会发展进入了一个新阶段，迎来了重要发展机遇与挑战，国家级开发区也开始步入科学发展时期。2004年，在国家级开发区创建二十周年之际，温家宝总理做出重要批示：“在新的发展阶段，国家级经济技术开发区建设必须贯彻落实科学发展观，努力实现经济体制和经济增长方式的转变。要严格执行国家关于经济技术开发区的各项政策，认真总结经验，更加注重结构调整和优化升级，更加注重引进技术和开发创新，更加注重开发项目的质量和效益，更加珍惜和合理利用土地，防止盲目追求数量和规模，努力提高国家级经济技术开发区的发展水平。”

调整开发区的发展方针为“三为主、二致力、一促进”：以提高吸收外资质量为主，以发展现代制造业为主，以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业，促进国家级经济技术开发区向多功能综合性产业区发展。提出开发区的奋斗目标即“六个成为”：努力建设成为促进国内发展和扩大对外开放的结合体；成为跨国公司转移高科技高附加值加工制造环节、研发中心及其服务外包业务的重要承接基地；成为高新技术产业、现代服务业和高素质人才的聚集区；成为促进经济结构调整和区域经济协调发展的重要支撑点；成为推进所在地区城市化和新型工业化进程的重要力量；成为体制改革、科技创新、发展循环经济的排头兵。

“十一五”期间国家级经技术开发区主要经济社会发展指标预期是：经济指标方面，地区生产总值力争达到2万亿元，年均增长20%，占全国总量的8%左右，工业总产值力争达到51000亿元，年均增长17%，税收收入3400亿元，年均增长22%，出口总额达到3000亿美元，年均增长21%；科技指标方面，高新技术企业产值达23000亿元，年均增长20%；建成创业投资服务中心(孵化器)600万平方米；效益指标方面，人均地区生产总值30万元/人，单位面积土地地区生产总值贡献率15亿元/平方公里，单位面积工业用地产生工业产值63亿元/平方公里；人口与资源、环境指标方面，单位国内生产总值能源消耗降低10%，单位工业增加值用水量降低20%，工业固体废物综合利用率达到60%，污水集中处理率达到80%以上，绿地率达到30%；区内实现就业775万人。这些目标均已实现。

新时期开发区的奋斗目标体现了开发区作为国家战略实施载体，对国家现代化建设历史进程中所应该发挥的作用更为丰富、重要和艰巨。 ^[3] 

1981年，经国务院批准在沿海开放城市建立经济技术开发区。

1984年5月，中国正式决定开放大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海等14个沿海港口城市，并在这些城市先后建立了17个经济技术开发区。

1986年8月和1988年8月，又先后批准将上海市的闵行、虹桥和漕河泾开发区列为经济技术开发区。

1980年代末，南京第三批加入成立经济开发区。

1992年经国务院批准，铁岭经济技术开发区开始建设，职能最大可能地使经济朝着预定目标发展。当然，在一些市场取向型改革的国家中，出于培育市场、扩大市场机制作用范围和力度的考虑，也开始在铁岭经济开发区有所发展了。

1995年经辽宁省人民**批准为省级经济技术开发区,位于铁岭凡河新区和沈北新区之间，产业根基已基本形成。经济技术开发区参与了铁岭新城，铁岭凡河新区和腰堡新城，以及新台子新城和调兵山市的施工建设，并取得了很大成绩，投资环境最优的现代化产业重要集聚区，并取得了很大成绩，中国铁岭成为了适宜人居，适宜创业，适宜休闲度假，尊老爱幼，守孝道的美丽城市。

1993年初，中国已有13个开放城市建立了经济技术开发区，即沈阳、大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、福州、广州、湛江、上海。

随后，又相继决定将珠江三角洲、闽南厦（门）、漳（州）、泉（州）三角地带、长江三角洲以及山东半岛、辽东半岛辟为经济开放区，并着手在这些地区组建一系列经济技术开发区。

2009年12月，廊坊开发区、扬州开发区升级为国家级开发区。

2010年3月，国务院批准等34家省级经济开发区晋升为国家级经济技术开发区。

2010年又升级一批国家级开发区。

2010年12月新升级九家国家级开发区，分别为：临沂经济技术开发区、盐城经济技术开发区、西青经济技术开发区、武清经济技术开发区、许昌经济技术开发区、大同经济技术开发区、长春西新经济技术开发区、萍乡经济技术开发区、宁波石化经济技术开发区。

截至2010年底，全国国家级经济技术开发区数量增至116家。

截至2011年底，全国国家级开发区数量增至131家。

2012年10月，“河南红旗渠经济开发区”经国务院批准升级为国家级经济技术开发区，定名为“红旗渠经济开发区”。

2012年12月，湖北省十堰市经济技术开发区升级为国家级经济技术开发区。

经济技术开发区的发展方向是技术密集型产业，经济结构较为单一；享受的优惠条件少于经济特区（只有工业企业才可享受一些优惠条件）；着重于发挥枢纽作用，即对内对外辐射作用，沟通中外经济联系，通过外引内联促进内地经济发展与对外贸易，为繁荣全国经济作出贡献；

建设经济技术开发区的主要任务是：引进、吸收先进技术和现代管理经验；扩大出口贸易，增加外汇收入，积累建设资金；开发国内紧缺产品，满足全国生产建设需要；及时掌握和传播经济技术信息；培养各方面人才，以适应进一步对外开放工作的需要。

中国经济技术开发区所在的东部沿海地区，经济比较发达，工业基础雄厚，交通便利，具有较强的科技力量，且外贸也较发达。但由于各开发区的地理位置不同，且经济、文化发展水平也有差距，因而其开发模式也不相同，大体分为4类：

它所依托的城市一般是工业基础较雄厚，工业门类较齐全，科技和经济管理水平较高，经济发达的中心城市，如上海和天津；

一般毗邻深水良港、交流网络发达，地处国际航运发达的地区，并具有较广阔的腹地、对外经济活跃的开发区，主要起传递经济信息，积极发展出口创汇，增进中外经济联系和交往的作用，如大连、宁波等；

③开发旅游资源，发展第三产业，适用于地处风景名胜、周围地区旅游资源发达的开发区。

重点是发展旅游业、商业、服务业等第三产业；

为加速经济技术开发区建设，必须完善其投资环境（如制定经济优惠法规，完善各项基础设施建设等）；充分利用其所依托城市的经济、技术、对内外经济联系和宽广的腹地优势；建立一个政企分开的高效率管理机构。

国家对开发区实行优惠政策：

①区内开办中外合资经营、合作经营、外商独资经营的生产性企业（统称开发区企业），从事生产经营所得和其他所得按15%的税率征收所得税。其中，经营期在10年以上的经企业申请、市税务机关批准，从开始获利的年度起，第一和第二年免征所得税，第三至第五年减半征收所得税。

②对开发区企业征收的地方所得税，需要给予减征、免征优惠的，由开发区所在地人民**决定。

③开发区中外合资经营企业的外商将从企业分得的利润汇出境外，免征汇出税。

④外商在中国境内没有设立机构而有来源于开发区的股息、利息、租金、特许权使用费和其他所得，依法给予减征企业所得税优惠。其中，提供资金、设备的条件优惠或者转让的先进技术，需要更多给予减征、免征优惠的，由开发区所在地人民**决定。

⑤开发区企业进口自用的建筑材料、生产设备、原材料、零配件、元器件、交通工具和办公用品，免征关税和进口税。

⑥开发区企业用进口的免税原材料、零配件、元器件加工的产品转为内销时，对其所用的进口料件，照章补税。开发区企业生产的出口产品，除石油、成品油和国家另有规定的产品外，免征生产环节的工商税；内销产品照章征税。

⑦在开发区企业中工作或者在开发区内居住的外商人员，携带进口自用的安家物品和交通工具，凭开发区管理委员会的证明文件，在合理数量内免征关税和进口税。12个城市的经济技术开发区交通、电讯畅通，供水、供电充足，生产、生活设施齐备，为发展外向型经济提供了良好的外部条件。

（一）审批更为审慎，开发区数量增长趋于平稳
　　国家级开发区（包括国家级高新区、国家级经开区）数量从2011年的219家增长到2015年的364家，年均复合增长率达13.5%。国家级开发区数量在2012-2013年间快速增长后，进入到平稳增长阶段。在“四个全面”战略布局大背景下，国家级开发区的审批更为审慎，2014年新获批国家级开发区共9家，增长率仅2.8%。2015年，新获批国家级开发区达到31家，增长率为9.3%。截至2015年底，国家级高新区共145家，国家级经开区共219家。

（二）开发区经济增速放缓，国民经济主体地位不可动摇
　　2015年，国家级开发区经济规模持续扩张、占全国GDP比重进一步提高，成为带动地区经济发展的强力引擎，2015年国家级开发区经济整体规模预计达到17万亿元，占全国GDP比重达到25%。但在宏观经济下行压力持续加大的形势下，国家级开发区GDP增速却明显放缓，其中国家级高新区GDP增速从2011年的28.1%平缓下滑到2015年的15%，国家级经开区GDP增速则从2011年的51.9%急剧下滑到2015年的9%。赛迪方略预测未来国家级高新区GDP平均增速在10%左右，国家级经开区平均增速在7%左右。
　　（三）中西部园区全面崛起，东中西“五三二”格局初成
　　作为中国对外开放和产业合作的主平台，目前国家级开发区仍主要聚集在东部沿海地区，特别是在长三角地区密集分布。在2015年新获批的31家国家级开发区中，16家位于东部地区。但在西部大开发、长江经济带建设以及“一带一路”等战略的推动下，伴随中、西部地区的发展与开放，中、西部地区国家级开发区数量不断增加，东中西格局也有所优化。2010年，东、中、西部地区国家级开发区数量分别为105家、55家、40家，占比分别为52.5%、27.5%、20.0%。2015年，东、中、西部地区国家级开发区数量分别为182家、106家、76家，占比分别为50.0%、29.1%、20.9%。
　　（四）自主创新示范区高速扩围，创新发展能力显著增强
　　创新是国家级开发区转型升级的根本动力，创新驱动上升为国家战略。高新区方面，2015年，国家自主创新示范区加速扩围，依托国家级高新区先后设立了天津、成都、西安、杭州、珠三角等五个国家自主创新示范区，对于高新区实现创新驱动、加快高技术产业发展、进一步完善创业创新机制起着重要的引领和带动作用。经开区方面，《国务院办公厅关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》提出进一步发挥国家级经济技术开发区作为改革试验田和开放排头兵的作用，促进国家级经开区转型升级、创新发展。2015年，江苏、四川、湖北、陕西、青海等地纷纷出台了相关意见和支持政策。
　　（五）紧盯“一带一路”，中外合作园区建设再启新篇
　　2015年，在经济全球化背景下，在“一带一路”、自贸区等战略推动下，中外合作产业园、生态园建设取得丰硕成果，国际市场开拓和科研合作显著增强。如陕西省开发区探索共建丝绸之路产业园区，西咸新区正在与俄罗斯共建中俄丝绸之路高科技产业园；浙江省开发区形成了中意（宁波）生态园、中荷（嘉善）、中韩（衢州）、中瑞（萧山）、中日（平湖）产业合作园“1+10”的中外合作产业园格局；9月底，工信部正式批复同意广州市以广州开发区为核心载体，创建先进制造业中外合作区。

（一）供给侧改革深化推进，“三高一新”产业吹响号角
　　2016年作为“十三五”的开局之年，供给侧改革将出实招，而推进产业结构调整和转型升级仍然是国家级开发区的发展重点。在创新驱动引领下，以“三高一新”（高端服务业、高端制造业、高新技术产业和战略性新兴产业）为特色的现代产业体系，将为国家级开发区新崛起、再创业注入强劲动力和无限活力。国家级高新区以创新驱动为核心，高技术产业比重将进一步提高，技术收入不断增加；国家级经开区以提质增效为核心，产业发展将向战略性新兴产业、服务业倾斜，协调发展先进制造业和现代服务业。
　　（二）“互联网+”上升国家战略，智慧园区试点大力推进
　　目前，我国的智慧城市试点已接近300个，包括北京经济技术开发区、苏州工业园区、吉林高新区、南昌高新区等；北京中关村软件园、上海浦东软件园、成都天府软件园等10家软件园区被确定为首批智慧园区试点；2015年12月，工信部印发的《关于促进化工园区规范发展的指导意见》鼓励建设智慧园区。智慧化是园区升级发展的加速引擎，随着国家“互联网+”战略的深入实施，智慧园区将迎来全新的建设热潮，尤其是可以形成关联紧密的产业生态关系的专业型园区将成为可能性最大的落点。
　　（三）PPP模式加速推广应用，社会资本参与度全面提升
　　2010年以前，开发区大多数都是由**承担基础设施建设、土地出让、配套服务等工作，企业参与度较低。而2010年之后，**、房地产开发商、实体企业、资本市场构成了园区投资的共同体。2014年，国务院在《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》中鼓励有条件的国家级经开区探索同社会资本共办“区中园”。随着混合所有制、金融体制改革、公私合营模式(PPP)的推进，国家级开发区将呈现出投资主体多元化的趋势，社会资本参与的广度和深度将大幅提升。2016年，“企业出钱，**出力；**搭台，企业唱戏”的投融资模式有望全面实施，相关的PPP项目将呈“井喷”之势。
　　（四）城镇化点题“以人为本”，“产城融合”成共答题目
　　近年来，国家级开发区加大基础设施建设，大部分开发区已经完成了“七通一平”，发达地区的开发区更实现了“九通一平”。国家级开发区在完善产业配套设施的同时，也加快了住房、医院、学校、休闲设施等生活配套设施建设，完善城市综合服务功能，积极推进产城融合。随着国家新型城镇化的推进，以及《国家***关于开展产城融合示范区建设有关工作的通知》的贯彻实施，国家级开发区尤其是东部发达地区、国家新型城镇化综合试点地区的国家级开发区产城融合探索步伐将加快。
　　三、对策建议
　　（一）管理做减法、服务做加法，推进体制机制改革
　　一是积极探索园区与行政区融合发展的管理体制机制，推进**职能转变，整合双方有效资源，建立精简高效的行政管理体制和优质便企服务平台；二是创新园区考核机制，将单纯以GDP等经济指标为核心的考核指标体系转化为以投资者满意度为中心的评价体系，逐步把政务服务环境、人才培养和激励机制、企业成长性、生态环境保护、知识产权保护等体现园区发展质量的相关指标纳入考核体系。
　　（二）“育苗基地”、“筑巢引凤”并举，提高自主创新能力
　　一是完善园区创新平台，打造“创业苗圃-孵化器-加速器-产业园”四级创新载体，为企业发展提供从种子到大树的全生命周期支持，积极搭建国际交流合作平台、产学研合作平台、产业技术创新联盟等创新平台；二是实施人才引进与培育计划，通过设立“引才津贴”、“人才公寓”等形式，着力吸引或培育掌握关键技术、拥有自主知识产权或高端管理水平的海内外领军人才、高层次管理和技术人才，以及拥有重大技术突破或较强创新能力的创新创业团队。
　　（三）招商“按图索骥”、“全球采购”，重构开放发展格局
　　一是围绕园区重点发展产业，研究绘制相关产业发展的全球产业尖峰地图，“按图索骥”，加大招商引才力度，寻找全球战略合作伙伴，建立与产业发展尖峰区域在技术研发、产业化等方面的合作；二是主动融入“一带一路”，全方位提升对外开放水平，吸引全球客商，通过合作共建、资源共享等方式，建设国际企业孵化机构，吸纳全球创业项目，促进全球高级要素向园区集聚。
　　（四）坚持“三生共融”、“四位一体”，优化园区软环境
　　一是坚持生态、生活、生产“三生共融”的理念，重点推进合同能源管理、环境工程、资源回收再利用等节能环保行业发展壮大，鼓励企业通过科技创新、技术改造，将高科技、新工艺、智能化应用于生产；二是加强文化设施、文化环境、文化景观、文化活动“四位一体”的塑造，营造良好的园区文化氛围，促进生产要素集聚，降低企业商务成本，吸引高级人才留驻。内优环境，外塑形象，不断优化工业园区发展“软环境”。 ^[4] 

截至2015年9月，中国共有国家级经济技术开发区219家，内地每个省区均有分布，其中江苏省最多，有26家，其次是浙江省21家，山东省15家。